探討工業(yè)園區(qū)污水處理PPP一體化
【www.www.sasting.com南京純水設(shè)備】從2002年原國家計(jì)委、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》開始，污水處理、垃圾處理領(lǐng)域開始以特許經(jīng)營形式推進(jìn)市場化改革；財(cái)建〔2017〕455號(hào)文也提到“政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式” 。隨著十幾年的發(fā)展時(shí)至今日，城鎮(zhèn)污水處理廠PPP/特許經(jīng)營模式已經(jīng)比較成熟；隨著國家工業(yè)園區(qū)戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，工業(yè)園區(qū)污水廠PPP模式迅速發(fā)展，其在實(shí)施過程中與城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目不盡相同。
一、工業(yè)園區(qū)的廠網(wǎng)一體化
在污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的大背景下，單體污水處理廠對(duì)于環(huán)保類企業(yè)優(yōu)勢已不再突出，包括廠網(wǎng)一體以及區(qū)域流域環(huán)境整治在內(nèi)的捆綁打包項(xiàng)目成為一種趨勢，南京純水設(shè)備大勢所趨的根源來自于生態(tài)環(huán)境全產(chǎn)業(yè)鏈及循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是區(qū)域流域治理和城市污水治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，首先應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的是相關(guān)領(lǐng)域頂層規(guī)劃的銜接，而不是相關(guān)項(xiàng)目的人為生硬打包，沒有基于統(tǒng)一規(guī)劃的生硬打包更像是沒有根基的空中樓閣，是制約當(dāng)前污水處理廠項(xiàng)目順利推進(jìn)的重要因素。而工業(yè)園區(qū)的“廠網(wǎng)一體化”更應(yīng)是基于園區(qū)規(guī)劃和招商引資條件的前置決策要件。
實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中，財(cái)政承受能力較好或招商引資壓力較大的政府一般自行負(fù)責(zé)管網(wǎng)的投資和建設(shè)，減輕園區(qū)內(nèi)排污企業(yè)的污水處理成本，并將其作為招商引資的優(yōu)惠條件；而財(cái)政承受能力較弱或招商引資壓力較小的政府一般更傾向于廠網(wǎng)一體化PPP方式投資建設(shè)，并由排污企業(yè)承擔(dān)其成本，根據(jù)工業(yè)園區(qū)污水處理廠項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，工業(yè)園區(qū)廠網(wǎng)一體化的建設(shè)主體一般僅負(fù)責(zé)主干管的建設(shè)，并為各排污企業(yè)預(yù)留接口，由排污企業(yè)自行建設(shè)支管接至管網(wǎng)主干管。
二、園區(qū)污水全產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)籌
工業(yè)園區(qū)作為工業(yè)集聚地，其污水處理廠不同于市政污水處理廠，水質(zhì)排放較為復(fù)雜，且變化較大，但園區(qū)內(nèi)排污企業(yè)產(chǎn)生的負(fù)外部性較容易通過懲罰與激勵(lì)、產(chǎn)權(quán)與交易費(fèi)用等方式來解決，其中，園區(qū)管委會(huì)的作用至關(guān)重要。
工業(yè)園區(qū)污水處理大致可以按照產(chǎn)業(yè)鏈形式進(jìn)行劃分，上游為排污企業(yè)，中游為收納管網(wǎng)，下游污水處理廠，為更好地對(duì)園區(qū)污水進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈的整體管控，實(shí)現(xiàn)上游源頭控制，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排、低碳發(fā)展；中游管網(wǎng)監(jiān)控預(yù)警，控源截污；下游污水廠實(shí)現(xiàn)高效處理、綠色排放、合理征收；工業(yè)園區(qū)管委會(huì)應(yīng)制定工業(yè)園區(qū)的污水處理費(fèi)收費(fèi)管理辦法，明確污水處理費(fèi)的征收和使用原則、污水處理機(jī)構(gòu)（特許經(jīng)營者）的運(yùn)行管理，這也是園區(qū)工業(yè)企業(yè)與污水廠簽訂污水處理協(xié)議的重要依據(jù)。
根據(jù)山西某工業(yè)園區(qū)污水廠項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，管理辦法一般需秉承以下幾個(gè)原則：
1) 誰污染誰付費(fèi)的原則，綜合考慮不同污染物的不同濃度處理的運(yùn)營成本、損害成本等因素，在基本污水處理費(fèi)單價(jià)的基礎(chǔ)上設(shè)置污染物濃度分檔的階梯水價(jià)表，同時(shí)也有利于雙方根據(jù)排污企業(yè)污水情況直觀的計(jì)算應(yīng)繳納的污水處理服務(wù)費(fèi)。
2) 差別化付費(fèi)原則，根據(jù)工業(yè)園區(qū)企業(yè)情況、污染物特征、污染物濃度、環(huán)保信用評(píng)級(jí)等制定差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)水污染物類別、排放源后續(xù)污水集中處理設(shè)施的不同，實(shí)施不同的排放控制要求，具體可以在污水廠與各排污企業(yè)簽訂的污水處理服務(wù)協(xié)議中進(jìn)行約定。
3) 按效付費(fèi)的原則。目前污水處理項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制多為根據(jù)進(jìn)水水量計(jì)算付費(fèi)額，并對(duì)出水情況進(jìn)行考核，考核達(dá)標(biāo)后支付污水處理服務(wù)費(fèi)；而對(duì)于污水處理項(xiàng)目，按效付費(fèi)機(jī)制可以更加的“重出輕進(jìn)”，即通過其出水量、出水水質(zhì)情況（如污染物的削減量等）設(shè)計(jì)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，激勵(lì)特許經(jīng)營者不斷優(yōu)化處理效果，提高污水處理能力。
三、污水處理費(fèi)征收
工業(yè)園區(qū)的污水處理費(fèi)的征收主要有三種模式，南京實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備一是政府委托當(dāng)?shù)氐淖詠硭倦S水費(fèi)收取，工業(yè)園區(qū)此種模式較少；二是由政府征收或政府委托某企業(yè)負(fù)責(zé)污水處理費(fèi)的征收事項(xiàng)；第三種是由污水處理廠直接向排污者收取。第一種方式征收的污水處理費(fèi)和第二種方式中上繳國庫的污水處理費(fèi)免征增值稅，而第二、三種不上繳國庫的污水處理服務(wù)費(fèi)享受增值稅即征即退70%的優(yōu)惠政策。
根據(jù)《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》財(cái)稅〔2014〕151號(hào)，“污水處理費(fèi)一般應(yīng)當(dāng)按月征收，并全額上繳地方國庫?！币虼?，一般情況下污水處理費(fèi)實(shí)行收支兩條線管理，納入政府性基金預(yù)算管理，則屬于非稅收入，這種征收方式也方便在污水處理PPP項(xiàng)目中，政府根據(jù)其回報(bào)機(jī)制進(jìn)行核算，對(duì)通過績效考核但不足基本水量部分進(jìn)行補(bǔ)貼，并接受財(cái)政、價(jià)格、審計(jì)及上級(jí)水行政管理部門的監(jiān)管。
像山西某工業(yè)園區(qū)污水處理廠這種市場化程度較高的，回報(bào)模式一般設(shè)置為使用者付費(fèi)，這樣有利于減少征收環(huán)節(jié)，提高資金的流動(dòng)速度和特許者的運(yùn)營效率，減輕政府的支出責(zé)任，且污水廠可以根據(jù)不同排污企業(yè)的行業(yè)性質(zhì)，在簽訂污水處理服務(wù)協(xié)議時(shí)確定不同污染物的排放限值，實(shí)行有針對(duì)性的排放控制要求和超標(biāo)階梯污水處理價(jià)格，促進(jìn)排污企業(yè)的節(jié)能減排和工藝改善；但即使是使用者付費(fèi)模式下，政府仍需對(duì)價(jià)格、績效考核等有公共利益相關(guān)的事項(xiàng)加以約束，保障公眾利益和環(huán)境安全。
四、基本水量的設(shè)置與承擔(dān)
基本水量，即基于污水處理廠的需求風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)而設(shè)置的水量，當(dāng)污水處理量達(dá)不到基本水量時(shí)，在特許經(jīng)營者通過績效考核的前提下，將按照基本水量計(jì)算污水處理服務(wù)費(fèi)。
基本水量的設(shè)置是基于對(duì)公眾利益和特許經(jīng)營者利益的保護(hù)，也是針對(duì)污水處理廠需求風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)分擔(dān)機(jī)制。具體基本水量的設(shè)置則是雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)博弈的結(jié)果。根據(jù)山西某工業(yè)園區(qū)污水處理廠特許經(jīng)營項(xiàng)目，在設(shè)置基本水量時(shí)主要采用了兩種方法：一種是靜態(tài)測算方法，主要是通過盈虧平衡點(diǎn)測算，即銷售收入等于總成本時(shí)的水量，或者更貼近現(xiàn)實(shí)情況的銷售收入等于不含折舊攤銷的總成本時(shí)的水量；第二種測算方法為考慮資金時(shí)間價(jià)值的動(dòng)態(tài)測算方法，一般情況下，行業(yè)基準(zhǔn)收益率為綜合考慮行業(yè)無風(fēng)險(xiǎn)收益率、項(xiàng)目特有風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)會(huì)成本及投資者的投資收益期望基礎(chǔ)上確定的；而確定基本水量的投資內(nèi)部收益率指標(biāo)一般不考慮投資者的投資收益期望。
基本水量的風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)項(xiàng)目的回報(bào)模式、園區(qū)現(xiàn)狀、預(yù)期可靠性等因素的不同，其最終承擔(dān)者也不盡相同。南京工業(yè)純水設(shè)備目前，由于項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)者為政府，且項(xiàng)目本身的公益屬性，多數(shù)污水處理廠的基本水量的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。但是根據(jù)山西某工業(yè)園區(qū)污水處理廠的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，該項(xiàng)目回報(bào)模式為使用者付費(fèi)，工業(yè)園區(qū)內(nèi)各排污企業(yè)與污水廠的建設(shè)時(shí)序步調(diào)基本一致，排污企業(yè)及污水廠對(duì)低需求的預(yù)期都較為準(zhǔn)確，因此，由污水廠與排污企業(yè)簽訂污水處理服務(wù)協(xié)議并約定基本水量，低需求風(fēng)險(xiǎn)由排污企業(yè)承擔(dān)。
基于國家行業(yè)發(fā)展趨勢和政策要求， “廠網(wǎng)一體化”PPP項(xiàng)目如雨后春筍，但是“廠網(wǎng)一體化”項(xiàng)目的成功實(shí)施應(yīng)該是政府綜合考慮區(qū)域發(fā)展、行業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展等頂層設(shè)計(jì)下的決策；而園區(qū)管委會(huì)的統(tǒng)籌決策和綱領(lǐng)性文件的出臺(tái)，對(duì)園區(qū)環(huán)保發(fā)展承上啟下、解決掣肘困局具有重大意義；對(duì)工業(yè)園區(qū)污水處理服務(wù)費(fèi)的征收方法從污染減排、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控和改善環(huán)境質(zhì)量提供了新的思路。
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